Fome Zero zwischen Rechtsanspruch

Der brasilianische Versuch Sozialpolitik zu modernisieren

Es war schwierig mit dem Fome Zero im Jahre 2003. Das meiste, was darüber geschrieben wurde, war schon unpräzise, als es gedruckt vorlag. Die Realität eilte dem Ruf gnadenlos voraus. Zuerst war der Ruf viel besser als die Realität und dann war es umgekehrt. Nach der Verkündung des Programms zur Bekämpfung des Hungers noch in der Wahlnacht im Oktober 2002 folgte eine unbeschreibliche Euphorie. Millionenfacher Hunger in einem Land, das sein Pro-Kopf-Einkommen im 20. Jahrhundert fast versiebenfacht und die Lebenserwartung von 37 auf 70 Jahre erhöht hat, Hunger in einem Land mit fast grenzenloser landwirtschaftlicher Nutzfläche, das schien plötzlich den nationalen Stolz zu verletzen. Die dem Hunger und der Armut zugrunde liegende extreme Ungleichheit von Vermögen, Einkommen und Grundbesitz mobilisiert jedoch bis heute nicht die gleiche kollektive Scham.

Das Programm lief langsam an, recht langsam. Quälende Debatten über Fehlleistungen des betreffenden Ministers, über die Notwendigkeit, für die Nahrungsmittelausgabe Quittungen zu verlangen oder ob man von den Sozialleistungen auch Nicht-Nahrungsmittel kaufen dürfe usw. Hinzu kam eine schleppende Bürokratie eines sich im Aufbau befindlichen Ministeriums, das irgendwie in die Zuständigkeit der meisten anderen hineinstrahlte. Mit den erwartbaren institutionellen Reibungsverlusten. Das sprach sich herum, und der Ruf wurde auch im Ausland immer schlechter.

Fome Zero, Stand Januar 2004

Dann zog Ende 2003 der Präsident Lula die Bremse, vereinte die verschiedenen und parallel agierenden sozialpolitischen Maßnahmen des direkten Einkommenstransfers zu einem einzigen Programm („Familiengeld“, Bolsa-Família). Bolsa Família arbeitet an der Zusammenlegung der Register der Begünstigten aus den Einzelprogrammen. Die Elemente bleiben bestehen: Die Familien, die ihre Kinder zur Schule schicken, sie regelmäßig impfen und medizinisch untersuchen lassen, bekommen pro Kind monatlich 15 R$, allerdings nur bis zum dritten Kind. Die anspruchsberechtigten Familien erhalten darüber hinaus pro Monat 50 R$. Wenn es ihnen angeboten wird, müssen die Eltern als Gegenleistung Fortbildungskurse und andere Bildungsangebote wie Alphabetisierungsmaßnahmen wahr nehmen.

Kurz und gut, es werden arme Familien registriert (Familieneinkommen niedriger als 50 R$ pro Monat); die Eltern erhalten Geld, und dafür müssen sie gesundheitliche und Bildungsleistungen des Staates für sich und vor allem für ihre Kinder in Anspruch nehmen. Ende 2003 werden nach offiziellen Angaben 3,6 Millionen Familien vom Bolsa-Família erfasst. Bis 2006 sollen es 11 Millionen Familien sein. Während sich das Programm bisher stark auf den Nordosten und hier auf das semi-aride Hinterland konzentrierte, soll es laut Anweisung des Präsidenten Lula ab 2004 auch die städtische Armutsbevölkerung erreichen.

Zwischen Wirtschafts- und Sozialpolitik

Eigentlich ein vernünftiges Programm direkter Einkommensübertragung mit dem Ziel sozialer Inklusion der ärmsten Bevölkerungsteile und effektive Verknüpfung mit Elementen universeller Rechte wie Bildung und Gesundheit. Was wird kritisiert?

Im März 2004 richtet die Regierung die 2. Nationale Konferenz für Ernährungssicherheit aus. Im Einführungstext wird betont, dass es um die Betonung „strukturierender“ Politikelemente gehen solle, die die Familien aus der „Abhängigkeit von Einkommenstransferprogrammen herausführen“ möge.

Zu den „strukturierenden“ Maßnahmen gehören laut Maria Emília Pacheco von der NGO Fase, Erhöhung der Einkommen, Universalisierung der Altersrente, des Zugangs zu ausreichenden Bildungs- und Gesundheitsdienstleistungen sowie Intensivierung der Agrarreform und andere Maßnahmen, die zum Abbau der extremen Ungleichheit führen.

Und damit ist auch schon der politische Konflikt beschrieben. Solange eine (bescheidene) direkte Einkommensübertragung an die Armen nicht als erster Schritt zur Universalisierung von Rechten sowie Umverteilung von Einkommen und Vermögen sondern als dessen karitative Alternative verstanden werden kann, dürfte die Kritik nicht ausbleiben.

Die Debatte um eine angemessene Sozialpolitik scheint einem weiteren politischen Zusammenhang nicht entfliehen zu können. Lula setzte bisher die restriktive Geld- und Währungs- und Schuldenpolitik seines Vorgängers fort. Statt der versprochenen Schaffung von 10 Millionen Arbeitsplätzen sind (dadurch) im Jahr 2003 möglicherweise eine Million verloren gegangen, und die Kaufkraft der Ärmsten ist nochmals spürbar gesunken. Sollte es hier keine Umorientierung geben, dürfte mit weiterer Verarmung zu rechnen sein. Die vielfach erhobene Forderung ist genau die Umkehrung dieser rezessiv wirkenden makroökonomischen Vorgaben, die die soziale Ungleichhheit nicht beheben, sondern noch zu vertiefen drohen. Es wird argumentiert, dass die Trennung von Wirtschafts- und Sozialpolitik, also eine abfedernde Sozialhilfe für diejenigen, die von der Wirtschaftspolitik nicht profitieren (können), falsch sei. Denn es sei genau diese Form der Wirtschaftspolitik, die der Sozialhilfe immer mehr Publikum zutreibe. Im Ergebnis würde damit das grosse Vorhaben, mit dem Lula antrat, zunichte gemacht. Immer wieder genanntes Beispiel ist die Haushaltsrestriktion im INCRA, der Agrarreformbehörde. Ohne Geld, keine Agrarreform, das wissen auch alle, die einen Haushalt verabschieden.

Was ist fortschrittliche Sozialpolitik?

Immerhin wurde im Januar 2004 nach der Vereinheitlichung der unter Fome Zero firmierenden Programme die gesamte Sozialpolitik in einem Ministerium zusammen gefasst. Die Sozialministerin Benedita da Silva und der Fome Zero Minister Graziano da Silva machten Platz für den ehemaligen Bürgermeister von Belo Horizonte, Patrus Ananias, der für seine fortschrittliche Sozialpolitik bekannt ist.

Seit längerem gibt es die Diskussion darüber, ob es denn Sinn mache, überhaupt zwischen der Bekämpfung des Hungers und der Armut zu unterscheiden, weil die Grenzen fliessend seien und nicht die gesamte potenzielle Zielgruppe des Fome Zero permanent Hunger leide, sondern auch an anderen armutsbedingten Defiziten leide. Hunger hat, wer nicht genug Geld hat, um sich Nahrungsmittel in ausreichender Menge, Qualität und Regelmäßigkeit zu kaufen, keine Frage. Dieses und viele andere Probleme lassen sich mit direkten (und indirekten) Einkommenstransfers zweifelsohne lösen. Für andere Maßnahmen zur nachhaltigen, also im obigen Sinne „strukturellen“ Bekämpfung von Hunger/Armut jedoch gilt dies nicht: Zugang zu sauberem  Trinkwasser, Bildung, Gesundheit, Agrarreform, Kanalisation, also universelle (Menschen-) Rechtsansprüche, die mit individuellen Transferzahlungen nicht oder nicht ausreichend abgedeckt werden können. Empirische Studien[1] bestätigen diese Zusammenhänge und verweisen auf die Notwendigkeit einer koordinierten Sozialpolitik, die individuelle und kollektive Rechte vereint sowie Not unmittelbar lindernde mit jenen strukturierenden Maßnahmen verknüpft.

Ist das einfach zu beurteilen?

Frei Betto, ehemaliger Berater der sandinistischen Regierung in Nicaragua[2] und derzeit aktiv in Lulas Programm Fome Zero, zieht eine positive Bilanz: „Die Sozialprogramme unserer Regierung sind nicht karitativ. [...] Sie wurden entwickelt, um die begünstigten Familien von der Abhängigkeit der öffentlichen Hand zu emanzipieren.“

Und wie um sich selbst zu vergewissern fügt er hinzu, dass die „die Herausforderung in diesem Jahr 2004 darin besteht, die Wirtschaftspolitik an die Prioritäten der Sozialpolitik anzupassen, indem wir Beschäftigung schaffen und die Agrarreform anpacken...“

Flávio Valente, Berichterstatter für das Menschenrecht auf Ernährung, Wasser und Zugang zu Land[3], ist skeptisch: „Ich befürchte, dass Fome Zero zu einer simplen Sozialhilfe degradiert. Die weitere Dimension der Ernährungssicherheit, die notwendigerweise die Őkonomie und die Wirtschaftspolitik mit einbezieht, droht sich zu verlieren“. Flávio Valente bereitet sich darauf vor, auf der 2. Nationalen Konferenz für Ernährungssicherheit im März 2004 für eine menschenrechtliche (Sozial-) Politik zu argumentieren.

Und Zilda Arns, die große Dame der brasilianischen Sozialpolitik und Leiterin der katholischen „Kinderpastorale“? Wird die Regierung Lula das Land noch auf den Weg der sozialen Gerechtigkeit bringen? „In diesem Jahr 2004 werden die entscheidenden Akzente gesetzt. Zum Jahresende werde ich diese Frage beantworten, vorher nicht“.

Um die Richtung wird gerungen, und naturgemäß gibt es sich widersprechende politische Einschätzungen. Vielleicht ist genau diese Ambivalenz sowohl Schwäche als auch Stärke der Regierung und damit ein stabilisierender Faktor.